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中國土壤修復產業健康發展建議
專欄：行業新聞
發布日期：2017-07-11
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作者：
從環境污染治理的客觀需求看，中國土壤修復市場潛力十分巨大。不過，影響中國土壤修復產業快速發展的制約因素仍舊存在。為了促進土壤修復產業化和合理化健康發展，繼續從提高土壤修復產業技術水平、健全有效預防土地污染的管理機制等多方面入手。
雖然已經發布了“土十條”(《土壤污染防治行動計劃》)等土壤污染防治政策法規和技術文件，但是中國土壤修復行業快速健康發展仍面臨環境監管基礎能力不足、配套基礎條件薄弱、資金渠道狹窄等問題… 中國土壤修復市場潛力巨大 作為綜合性強、技術含量高和政府引導性強的實體經濟模塊，土壤修復產業需打通土壤修復產業化瓶頸和約束條件、合理化調整土壤修復產業組分的權重比例、制度化土壤修復產業健康發展的評估考核、營造利于進入土壤修復產業的外部環境、健全有效預防土地污染的管理機制，以實現土壤修復產業的快速發展。 中國近幾十年來排放的污染物有90%都積累在土壤中，面臨著形勢嚴峻、規模龐大和過程復雜的土壤污染歷史遺留問題，同時國內的土壤污染環境監管和預防機制依然沒有有效建立，工業生產環境現場監管十分薄弱，多年強化前置性審批、弱化后期針對性監管不僅導致了水、氣、固廢等點源排放問題突出，針對土壤和地下水等隱蔽性污染問題更是幾乎完全脫離了環境監察執法的范疇。大部分省份在污泥處置、固廢處理和土地安全利用等方面依然存在嚴重的基礎能力不足和監管力量薄弱等問題。因此，從環境污染治理的客觀需求看，中國土壤修復市場潛力十分巨大。 城市工業遺留污染土地 中國的工業化已有60余年大規模發展的歷史，過程中經歷了國有和集體企業蓬勃發展時期、鄉鎮企業大發展和聚集發展時期、城市化“退二進三”和工業入園時期、產業轉型和低端產業梯度轉移時期等，粗略統計這些工業活動可能產生的潛在污染地塊總量在100萬塊以上。 由于目前中國尚不具備有效的土地污染發現基礎能力和管理機制，目前已經揭露出來的污染地塊主要集中在：第一，城市化過程中土地再開發區域，少量重污染行業，比如有色冶煉、鉛酸電池、農藥、鋼鐵、煤化工類等國家政策或國際履約重點關注的重污染地塊;第二，少數東部發達省份針對電鍍、皮革等高能耗高污染淘汰工業聚集區污染地塊，以及北京、上海等高度發達地區低端產業退出工業地塊等;第三，大規模的鋼鐵、焦化、化工、石化等行業由于產業設備或工藝退出年限不到、地處欠發達地區難以短期清退等原因，這些污染地塊或尚未發現或仍在工業生產，預計會在“十三五”期間逐步顯現出來;第四，工業地塊已流轉再利用或工業聚集區外的廢棄工業地塊，以及長期隨意傾倒或堆存的工業廢棄物，這部分地塊的數量十分龐大、產權關系復雜，預計會在未來土壤環境調查與排查過程中逐步被揭露出來。 受污染的農村土地 歷史上由于污灌、有色采選冶煉、農藥肥料不合理使用等導致受污染農牧用地以及林業用地、荒地等分布和面積尚有很大的不確定性。而且農村土地針對特征污染物的積累問題普遍且突出，包括重金屬、鈦酸酯、抗生素、有機氯和有機磷農藥殘留、硝酸鹽等，不僅導致土壤—植物食物鏈健康受到威脅，危害農用地生態安全問題，部分地區還顯著影響污染區的地表水、地下水環境質量問題。這些農用地污染問題的成因包括歷史上十余年的污染灌溉導致的城郊農用地遺留污染、鄉鎮企業密集區周邊農用地累積性污染、重點行業企業長期生產導致周邊農田累積性污染、礦區污染導致的下游河流沿岸農田污染等。這些特征污染物在農田系統的輸入—輸出、環境行為、整體調控策略、污染演進趨勢等仍未被清晰認識。 受污染礦區或流域 在中國的中南地區有色金屬采選導致的有色金屬礦區、下游河流、冶煉企業周邊地塊存在著極其顯著的廢棄礦石、遺留尾砂、河流底泥、沿岸土地和地下水重金屬污染問題。在鐵礦、煤礦、其他非金屬礦等礦區以及鋼鐵、水泥、電廠等周邊，也存在著較為嚴重的土壤無機和微量元素污染問題。在湖南、湖北、廣東、廣西、貴州、云南、重慶、甘肅等地，有色采選和冶煉導致的數百平方公里礦區土地污染和近百公里河流尾砂污染問題已經得到一定的關注。這些區域一般地處大江大河的源頭，會長期威脅下游水質安全。 20世紀末大量形成至目前未被發現或重視，已經遺棄在上游區域的非正規尾砂堆場和尾礦庫依然在局部區域威脅著下游河流和土地的環境安全。其他一些不在重點管控行業之內(如鋼鐵、火電等)的土地和河流特征污染問題尚未納入專項資金支持范圍。監管部門對這些流域級巨型場地的環境調查與治理修復的艱巨性、長期性、巨大危害和整體管控治理的困難估計和重視程度仍十分不足。 影響中國土壤修復產業快速發展的制約因素 土壤修復產業發展的環境監管基礎能力不足 西方國家的土壤修復監管經歷了大約30余年的發展，從最初20世紀80年代的第一代基于背景值/環境質量階段，過渡到20世紀90年代基于風險的土壤修復監管階段，近年來，基于綠色和可持續理念的土壤修復管理在歐美逐漸興起并擴散到其他國家。這些監管理念和管理體系的構建，有效遏制了土壤環境污染趨勢，并逐步發展為成熟的土壤修復產業。 目前，中國仍然缺乏健全而高效的土壤環境管理法規和政策體系，基于風險的環境管控基礎條件短板依然明顯，在各相關部門協調監管，土壤修復監管綜合素質水平，以及各級環保部門土壤環境監管的機構、人員、設施和基礎數據等方面仍需加強和提高。中國的各級環境管理機構和人員，在針對土壤污染的來源識別、地塊排查、清單構建和排序等第一階段管理還在技術培訓和能力建設過程中;只有少數地區和機構制定了從土地污染識別、環境調查、風險評估、方案編制、工程實施到驗收監理等全過程環境監管的程序和機制;針對區域和重點行業的土壤環境預警和防控機制幾乎還處于空白階段。由于土壤修復措施的個異性強，且完善的土壤環境污染責任追究機制和土壤修復全過程精細化監管制度構建是產業健康發展的先決條件，土壤修復產業的技術引導和促進以及有效評估，需要政府部門的高度關注和投入，以形成完整有效的促進機制。 土壤修復產業發展的配套基礎條件薄弱 土壤修復行業的技術和設備很多都來自于危險廢物/固體廢物的精細化管理和處置領域。大量的場地上或周邊都存在遺留的固體廢物、廢棄受污染的建筑垃圾以及地上或地下工業設備等。這些地上或地下的遺留污染工業設施、遺留或堆存的固體廢物，與受污染的土壤和地下水，需要一起進行處理處置，并規定好次序和技術規范。歐美土壤修復產業快速發展的前提條件包括健全的環境責任機制和法規體系、成熟的配套環保產業技術和設備基礎、多元的資金渠道和精細化的環境監管體系。然而，當今中國不僅不具備歐美20世紀90年代大規模開展土壤環境治理時已有的各種基礎條件，且國內土壤污染問題的積聚時間相對較短且危害程度相對較重。 中國工業廢物處置基礎弱、技術較為單一、能力和規模都不足。雖然土壤修復有很多新興的概念、管理或技術更新，但大規模的污染場地、農田、礦區的治理還需要傳統的技術經驗和健全的管理體系作為基礎支撐。當前土壤修復的市場規模和空間都遠小于廢物處置和安全利用等傳統環保行業，土壤修復的管理、技術和應用的實業基礎依托不夠。 土壤修復產業發展的資金渠道狹窄 預計近兩年，土壤修復產業的市場規模會有相對較大規模的增長，然而，我們能夠清晰預測到的大塊資金來源僅包括如下方面。 第一，國家土壤專項資金的投入，這部分2016年大約投入90億元，主要用于示范性農田和工業場地修復、全國土壤環境調查以及土壤污染防治先行區建設等。第二，一些省市在產業淘汰和升級過程中，部分原有工業聚集區或園區的整體拆遷和土地再開發，其中政府主導、有配套補貼的產業升級和轉移類主要集中在浙江、江蘇、上海、北京等發達省市，土壤修復資金以政府直接出資為主;還有一些是二線省市的高污染行業聚集區搬遷，這部分以產業名錄和強力淘汰為主，土地污染問題相對更加突出，主要集中在湖南、廣西、云南、河北等資源面臨枯竭和能耗污染重的地區，土壤修復資金以PPP等融資模式為主。第三，房地產驅動的土地再開發安全利用場地修復類，這部分投資主要集中在以東部地區和中部地區的省會級城市為主的區域，目前看尚未出現快速萎縮的跡象。第四，國家頒布政策要求開展土地污染狀況調查和管理體系強化的投資，目前正處于醞釀階段，國家和省級的方案及技術規范還在制定中，只有極少數地方開展了一些探索性工作。第五，針對園區工業環境管理和土地污染預警管理等方面探索型工作，雖然在“土十條”以及湖北、吉林、廣東、上海等省市的政策文件中已經做了較為明確的權責規定，但從環境監管和企業大眾的意識看，土壤修復產業這部分潛在的資金和市場真正落地仍需時日。 雖然環保、農業、國土和住建等部門都在積極推進這些項目的設計和落實，但由于底數不清、基礎薄弱、技術瓶頸和管理機制缺失等，這些土壤修復類項目仍存在很多不確定性。預計這五部分資金加起來，2016年能夠落地的資金不超過100億元。如何有效地利用現有的資金和案例作為杠桿，撬動中國土壤修復的大市場，是擺在每一位從業者面前的需要權衡當前利益與長遠利益的重大課題。 促進土壤修復產業化和合理化健康發展的建議 提高土壤修復產業技術水平 土壤修復技術的驗證是一個綜合性很強的工作，修復技術的研發和示范必須在國家或地方環境監管部門嚴格監管和測試的條件下進行，待成熟后再商業推廣和大規模應用。例如美國的超級基金項目，除了能夠治理最嚴重的土地污染場地外，實際上起到了很好的新技術示范和驗證，在EPA的全程參與、可行性驗證和環境監管的綜合平臺下發揮作用，并有效推動新技術的創新和應用。 中國之前的863計劃、科技部門的修復示范項目等，都缺少環保部門以及監管支撐機構的驗證和有效跟蹤和監管，這大大限制了技術從小試到中試再到示范工程和大規模商業推廣的產業孵化鏈條形成機制。修復行業本身缺少創新機制、土地污染發現和責任機制不清、修復過程缺乏監管和約束條件，是行業技術需求度低，專業的國產化修復技術設備幾乎沒有市場生存空間的主要原因。 環境監管部門必須切入土壤修復新技術、新設備的創新評估和檢驗，才能高效篩選實用技術，嚴格降低和防控二次污染，確保土壤修復工程產生正的凈環境效益。只有監管部門詳細掌握了修復技術的適用性和綜合效益評價方法，才有可能構建基于有效監管機制和綜合環境效益最佳的技術推薦、許可和促進機制。 合理化調整土壤修復產業組分的權重比例 由于土壤修復的個異性強和風險管理的精細化、全過程監管溝通特征，在歐美國家的修復產業中一般都是環境咨詢機構和產業處于產業金字塔的最頂端，占據至少1/3的產業比重并有效切入到土壤修復施工和檢測等硬工程領域;而精細化的全過程監控監管要求也有效帶動了環境檢測和污染物有效性/形態變化監測等子產業的壯大，土壤修復工程實施的份額一般占50%或以下的產業比重，并受到咨詢和監管機構的有效指導和約束(圖1右)。 在中國，土壤修復產業的發展情況呈現出倒立三角形(圖1左)，項目總包公司一般占絕對優勢并在行業中具有最大的話語權，一些地方的土壤修復項目由大型施工公司把控并免費提供前期的方案編制和技術指導，檢測、咨詢機構以及專業分包公司的生存發展環境相對受到擠壓和限制。產生這一狀況的原因可能與中國土壤修復產業發展尚不成熟，沒有全過程精細化的管理機制和有效的精準化資金投入和分配機制有關。而有效的控制產業中不合理資源配置機制以及“劣幣驅逐良幣”等問題，需要行業自律和監管部門的疏導以及產業發展“生態環境”的優化。 制度化土壤修復產業健康發展的評估考核 土壤修復產業的健康發展，在很大程度上依賴于政府對土壤環境監管水平的提高、產業自身在技術裝備和從業人員等軟實力和硬實力方面的整體提升，以及全社會對創新型企業和產品的市場機制的鼓勵等基礎要素。在整個環境管理重前端審批、輕后期監管的大背景下，主要資金來源為房地產開發和中央專項資金的土壤修復項目，同樣存在輕環境調查、重修復工程，輕前期可行性分析、重項目最終達標驗收，輕治理修復資金下達前的深度技術方案分析、重資金執行率和財政年度考核的問題。除北京等極少數地方在驗收環節的技術規范要求有些突破外，全國針對環境調查、風險評估、目標設定、過程監管、驗收規范等全過程的評估考核仍有待加強。針對土壤修復工程客觀上的技術可行性、修復時限要求、修復目標設定、修復過程的質量控制、修復后土地可持續利用指標等評估考核機制、程序、技術規范等，仍基本上處于缺失狀態。 現有的修復工程驗收內容要求和程序等缺少系統考慮，比如修復過程的物耗、能耗以及二次污染控制。修復后土壤的生態功能是否大幅退化，修復過程在穩定或固化目標污染物的同時是否引入了其他需要關注的問題。修復后土壤在目標污染物風險水平可接受的基礎上是否存在其他安全隱患，土地修復后是提高還是降低了土地可持續永續利用安全問題等。這套制度化的修復活動分析、評估和考核驗收體系是否合理和健全，直接決定了中國的土壤修復產業發展導向、市場空間分布、技術研發應用方向等。迫切需要構建符合中國現階段情況，同時考慮風險削減、社會經濟效益和生態環境質量提升的土壤修復目標制定的決策機制和技術規范體系。 營造利于進入土壤修復產業的外部環境 第一，提供行業訊息和從業人員交流平臺。土壤修復行業在技術、規范、設備、材料、檢測、模擬等方面的技術集成度和創新要求高，土壤修復技術的改進和突破在日新月異地發生變化。即使在科研領域，針對無機污染物、有機污染物以及一些新型污染物、納米材料等在包氣帶土壤、飽和含水層等環境介質中的賦存形態、遷移轉化和生物有效性等，也依然在不斷發展演進。因此，構建行業技術交流平臺的需求十分迫切并將長期如此。比如美國的SURF、CLIN-IN等網絡平臺，在技術交流、政策分析和人員培訓等方面，都發揮了舉足輕重的作用。 第二，打破僵化的行業、區域利益壁壘。目前強勢進軍修復領域的機構或公司包括：一是具有雄厚資金背景的集團化上市公司和已經具有近十年經驗的大型土壤修復公司，這兩類公司往往具有環保產業比較成熟的商務經驗或相關技術儲備;二是典型行業大型實業集團公司，如石化、鋼鐵、化工、有色金屬等，在中國實業經濟不夠景氣的前提下，這些國字頭的大集團也都瞄準了土壤修復產業的蛋糕;三是具有歐美日韓等先進技術裝備依托或者國內傳統的環保產業中小型公司，他們也希望基于自己在技術或市場上的一技之長在修復產業內淘金;四是原來在地質環境、巖土鉆探、大宗材料、環保機械等領域的專業公司，也希望結合自身的相近專業優勢向修復領域拓展。 在當前土地財政和地價高額的時代，石化、鋼鐵企業巨頭，成立環境修復子公司，來修復自己造成的污染土地，他們會通過行業壁壘來限制非本行業的投資公司進入。一些省份或城市比較排斥外地企業進入，原因可能包括環境污染的信息不愿意擴散和扶持當地環保企業等。由于當前土壤修復行業幾乎沒有資質管理門檻，行業技術能力和產業化程度低，以國家和地方政府支持為主的財政轉移支付在市場化競爭環境中難以同時實現解決突出環境問題、促進產業技術升級和撬動行業規模發展，因此加強行業自律，推動信息公開，形成多元化修復資金渠道和強化各級環保部門對土壤修復精細化環境監管領域的能力建設，建立規范化、制度化和透明化的行業體系是打破壁壘，推動產業健康發展的重要基石。 健全有效預防土地污染的管理機制 在“十二五”之前，中國的工業固體廢物處置、污泥處理處置等基礎設施能力和監管水平也迫切需要加強，工業廢物和廢液違法傾倒的行為依然具有一定的普遍性。建立有效的土壤污染預防與預警機制需要全社會努力發展綠色可持續的國民經濟體系為基礎，避免發展能源資源消耗集中的行業、次生污染排放嚴重的行業、相對低端的工業制造行業，杜絕和堅決制止工業生產環境長期不能有效管控。通過土壤環境詳查等手段有效解決在產企業土壤環境底數不清、擬搬遷或搬遷企業遺址尚未調查、大量已經轉換利用方式的歷史遺留污染場地信息缺失等迫切需要解決的問題。 另外農業生產和歷史遺留在環境中的污染物質對農村土地和河流生態的局部區域造成嚴重危害，農村土地污染的預防和預警機制、基礎能力和技術水平提高的需求也十分迫切。 下一頁：湖南公布大氣污染防治專項行動方案
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